Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình được quy định tại Điều 58 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 như sau:
1. Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước khi trình Chính phủ.
Đối với dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
2. Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm:
a] Tờ trình Chính phủ về dự án, dự thảo;
b] Dự thảo văn bản;
c] Bản đánh giá thủ tục hành chính trong dự án, dự thảo văn bản, nếu trong dự án, dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính;
d] Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án, dự thảo, nếu trong dự án, dự thảo có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;
đ] Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý của các bộ, cơ quan ngang bộ;
e] Tài liệu khác [nếu có].
Tài liệu quy định tại điểm a và điểm b khoản này được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
3. Nội dung thẩm định tập trung vào các vấn đề sau đây:
a] Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua;
b] Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
c] Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, nếu trongdự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính;
d] Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật;
đ] Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;
e] Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung dự án, dự thảo.
4. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định quy định tại khoản 3 Điều này và ý kiến về việc dự án, dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Trong trường hợp Bộ Tư pháp kết luận dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Chính phủ thì trả lại hồ sơ cho cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo.
Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo chậm nhất là 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định.
5. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo và đồng thời gửi báo cáo giải trình tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến cơ quan thẩm định khi trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
Ngoài ra, điều này còn được hướng dẫn bởi Tiểu Mục 1 Mục 2 Chương IV Nghị định 34/2016/NĐ-CP
Trên đây là quy định về việc thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình. Để hiểu rõ hơn bạn nên tham khảo thêm tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
Trân trọng!
| |
| Ảnh minh họa: internet |
Quá trình đổi mới toàn diện hơn 30 năm qua ở nước ta đã đánh dấu những bước tiến vượt bậc trong các lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội, hoàn thiện hệ thống bộ máy quản lý nhà nước, phát huy dân chủ xã hội, từng bước cải cách quy trình lập pháp và hoàn thiện đáng kể hệ thống chính sách, pháp luật. Mặc dù vậy, để hướng tới một hệ thống pháp luật hiện đại, hài hòa với hệ thống pháp luật quốc tế, nhiều vấn đề đang đặt ra trước những đòi hỏi ngày càng mạnh mẽ mang tính quy luật của phát triển thì việc cải cách quy trình hoạch định chính sách nói chung và quy trình lập pháp nói riêng vẫn cần có những nghiên cứu sâu hơn, hài hòa giữa các mục tiêu quản lý nhà nước với mục tiêu của cộng đồng, xã hội, bảo đảm xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và phát huy, động viên tối đa sự phát triển các nguồn lực xã hội, duy trì trật tự xã hội phục vụ cho phát triển, tôn trọng quyền con người, quyền công dân.
Quyền tham gia xây dựng pháp luật là biểu hiện cụ thể của quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Trong điều kiện mở rộng dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì sự tham gia của tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật là một trong những điều kiện cần thiết để đảm bảo cho pháp luật phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Sự tham gia của công dân, tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật cũng chính là cơ hội để tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật, hay nói khác đi đó cũng là quá trình để các bên hiểu nhau và vận động sự ủng hộ lẫn nhau trong việc thiết lập một cơ chế, khuôn khổ mang tính pháp lý chung đối với xã hội. Bên cạnh đó, với chức năng vốn có của các tổ chức xã hội, cũng như theo kinh nghiệm của nhiều nước, việc tham gia của tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng pháp luật rõ ràng là một sự giám sát khách quan, hữu hiệu đối với các quá trình trong quy trình lập pháp và các bên tham gia lập pháp - điều này cũng thể hiện xu hướng tất yếu của xã hội dân chủ hiện đại dù ở bất kỳ thể chế nào.
1. Các quan điểm, định hướng về sự tham gia xây dựng pháp luật khá cởi mở, rộng rãi và rõ ràng song khi thể chế hóa thành các quy định pháp lý chưa hẳn đã đáp ứng nhu cầu thực tiễn
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 thể hiện rõ quan điểm “…bảo đảm để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động xây dựng pháp luật” và một trong các giải pháp quan trọng được nhấn mạnh vai trò của các đơn vị nghiên cứu, khuyến khích cơ chế thu hút “các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi” tham gia hoạch định chính sách, pháp luật ở tất cả các quá trình lập pháp cũng như xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến. Hiến pháp năm 2013 cũng đã quy định khá cụ thể nguyên tắc về quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân[1].
Thực tiễn cho thấy, các tổ chức xã hội có vị trí, vai trò ngày càng quan trọng trong đời sống xã hội, đặc biệt trong việc tham gia giải quyết các vấn đề xã hội cụ thể như xóa đói giảm nghèo, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, bảo vệ môi trường, tham gia phòng ngừa và hạn chế tác động của biến đổi khí hậu, phòng chống bạo lực gia đình, bảo vệ quyền của phụ nữ, trẻ em… Vì vậy, việc tham gia xây dựng pháp luật của các tổ chức xã hội không chỉ là quyền mà còn là cơ hội để các tổ chức xã hội đóng góp nhiều hơn nữa cho cộng đồng và cho phát triển.
Bên cạnh đó, nhận thức đúng đắn về dân chủ là một trong những giá trị chung của nhân loại và tôn trọng quyền tự do, dân chủ của công dân đã và đang trở thành những điều kiện của nhiều Công ước, thỏa thuận, hiệp định khu vực và quốc tế, vì vậy trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay, Việt Nam cần tính đến các yếu tố này trong quá trình lập pháp với sự tham gia của các tổ chức xã hội như là những bằng chứng mạnh mẽ nhất thể hiện với cộng đồng quốc tế về những cam kết chính trị, pháp lý về vấn đề này[2]…
Điều 4 và Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật [VBQPPL] 2008[3] quy định về việc tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL dường như không đề cập một cách rõ ràng đến các tổ chức xã hội, nhưng cũng không khẳng định là không có bởi quy định hiện hành khá chung chung. Đối với các Hội, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý Hội quy định, Hội có quyền tham gia ý kiến vào các VBQPPL có liên quan đến nội dung hoạt động của Hội theo quy định của pháp luật. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực Hội hoạt động… [khoản 9 Điều 23].
Như vậy, cơ sở pháp lý chung về tham gia góp ý kiến, lấy ý kiến trong quá trình xây dựng pháp luật đã có nhiều điểm tiến bộ hơn so với trước đây. Thế nhưng, điểm hạn chế chính là việc quy định của pháp luật hiện hành mới mang tính chất nguyên tắc và hướng nhiều đến các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, có vẻ như chưa lường hết hoặc không dự liệu được quá trình phát triển xã hội với nhiều loại hình đa dạng của các tổ chức xã hội độc lập cũng như các chủ thể khác.
Trên thực tế, kênh mà các bộ, ngành và Chính phủ đang rất rộng mở cho toàn xã hội tham gia góp ý các dự thảo VBQPPL thông qua kênh chính thức là các Cổng thông tin điện tử. Thế nhưng, rất tiếc việc tham gia qua kênh này có thể coi là chưa thực sự thành công như mong muốn của các nhà quản lý, hoạch định chính sách và rộng hơn là các nhà lập pháp. Có không nhiều nếu như không muốn nói là chỉ có ít các ý kiến tham gia, phản hồi, góp ý đối với các dự thảo văn bản được đăng công khai ở Cổng thông tin điện tử chính thức của Chính phủ hay trang web Dự thảo online của Quốc hội hay các bộ, ngành [trừ trường hợp đối với hoạt động sửa đổi Hiến pháp 1992 vừa qua].
2. Một số yêu cầu cơ bản của việc các tổ chức xã hội tham gia xây dựng pháp luật
Đối với việc các tổ chức xã hội tham gia xây dựng pháp luật, về yêu cầu chung, phải đề cập đến hai vấn đề:
Một là, hệ thống chính trị, các thiết chế của hệ thống và thông qua bộ máy nhà nước phải vận hành để có thể tiếp nhận được, xử lý được thông tin về nhu cầu và đòi hỏi của xã hội nhằm sàng lọc và sử dụng hữu ích, phục vụ cho quá trình xây dựng pháp luật hướng tới mục tiêu chung là quản lý nhà nước, quản lý xã hội và vận hành chính bộ máy tốt hơn, hoàn thiện hơn phục vụ đất nước, phục vụ nhân dân.
Hai là, về khía cạnh quyền lực công thì quyền lực nhà nước phải bảo đảm tính thống nhất cao và phản ánh ý chí xã hội, của người dân với nhiều tầng lớp, giai cấp khác nhau nhưng cũng phải hài hòa được giữa các quy định pháp luật với thực tế xã hội và dư luận xã hội để duy trì sự ổn định, trật tự nhất định đáp ứng nhu cầu phát triển.
Về các yêu cầu cụ thể:
Một là, phải nhấn mạnh rằng, pháp luật về sự tham gia vào quá trình, quy trình xây dựng pháp luật của tổ chức xã hội là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, vì vậy phải đảm bảo những yêu cầu chung về nguyên tắc xây dựng pháp luật của bất kỳ thể chế nhà nước nào và tôn trọng nguyên tắc cụ thể hóa Hiến pháp, thực thi các cam kết quốc tế về các quy định liên quan đến quyền tham gia xây dựng pháp luật của tổ chức xã hội. Bên cạnh đó, với đặc thù của Việt Nam việc bảo đảm thể chế hóa, cụ thể hóa các định hướng lớn của Đảng là điều tất yếu nhưng cũng cần có sự linh hoạt để không có cái nhìn tiêu cực với những đóng góp tạm được gọi là “trái chiều” để có được những phản biện thực sự đối với chính sách, pháp luật mà Nhà nước là người đóng vai trò dẫn dắt.
Hai là, hoàn thiện pháp luật về sự tham gia xây dựng pháp luật của các tổ chức xã hội phải tính đến các quy định của pháp luật hiện hành. Vì vậy, yêu cầu về sự kế thừa và phát triển, khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật hiện hành về sự tham gia xây dựng pháp luật của tổ chức xã hội đảm bảo hiện thực hóa toàn diện hơn quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của nhân dân trên thực tế, đảm bảo dân chủ thực chất hướng tới những giá trị chung về quyền con người, xây dựng xã hội văn minh, nhà nước pháp quyền, không tách rời giữa quyền lợi vơi nghĩa vụ.
Ba là, phải tạo môi trường thuận lợi [pháp lý và xã hội] cho các tổ chức xã hội tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, với các bảo đảm rõ ràng, cụ thể hơn về địa vị pháp lý, về quyền của các chủ thể và với quy trình thuận lợi. Do đó, pháp luật phải xác lập cơ chế pháp lý đặc thù cho các tổ chức xã hội khi tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật và coi đây là một kênh quan trọng trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện các sáng kiến pháp luật cũng như các văn bản pháp luật thực định.
Bốn là, phải đảm bảo sự công khai, minh bạch, dễ dàng tiếp cận thông tin đối với các tổ chức xã hội khi tham gia xây dựng pháp luật. Điều này, đòi hỏi phía các cơ quan nhà nước phải thực hiện rất nhiều những đổi mới về phương thức quản trị, trong đó hướng tới đáp ứng yêu cầu tiếp cận thông tin của các chủ thể đa dạng trong xã hội.
Năm là, phải có quy định rõ ràng về sự hợp tác, trách nhiệm giải trình của các bên trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Có như vậy mới tạo điều kiện để tất cả các bên tham gia có trách nhiệm, hiệu quả vào quá trình này.
Tất cả những yêu cầu mang tính nguyên tắc nói trên nếu được cân nhắc, chuyển hóa thành các quy định pháp luật hợp lý sẽ phát huy tính tích cực, chủ động, tự giác tham gia xây dựng pháp luật của các chủ thể nói chung và các tổ chức xã hội nói riêng - đây cũng là những đòi hỏi của chính các tổ chức xã hội qua thực tiễn nhiều năm của quá trình nhận thức và phát triển ở Việt Nam.
3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về sự tham gia xây dựng pháp luật của tổ chức xã hội
3.1. Về nhận thức
- Các tổ chức xã hội sẽ là một tồn tại khách quan trong quá trình phát triển
Nếu không bàn về phương diện lý luận chủ thể, hay những khía cạnh không tích cực thì trong thực tế, dù các cơ quan quản lý nhà nước có cách nhìn thế nào đi nữa thì các tổ chức xã hội cũng đã hình thành, tồn tại và dần phát triển như một thực thể trong xã hội. Đồng thời, thực tế đã cho thấy các tổ chức xã hội cũng đã có những đóng góp nhất định vào quá trình phát triển ở các cấp độ khác nhau như cộng đồng, cấp cơ sở hay cho những nhóm dân cư nhất định. Mặt khác họ cũng phải chịu những sự điều chỉnh về mặt pháp lý hay quản lý nhà nước. Như vậy, cùng với xu hướng xã hội dân sự hiện nay ở nhiều quốc gia trên thế giới, Việt Nam cũng phải từng bước dự liệu về hành lang pháp lý đối với xu hướng phát triển khách quan của các tổ chức xã hội. Vấn đề đặt ra chính là vai trò dẫn dắt, quản lý của Nhà nước đối với các tổ chức này thông qua các cơ quan quản lý nhà nước bằng những công cụ quản lý nhất định.
Phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN sẽ có nhiều vấn đề nảy sinh và không phải tất cả mọi thứ có thể dự báo dễ dàng, song một thực tế cho thấy sự phát triển đa dạng của các loại hình sở hữu, doanh nghiệp xã hội, NGOs và tổ chức xã hội, đa dạng xu hướng nhận thức và lý luận... sẽ tồn tại cùng với quá trình phát triển như một quy luật tất yếu.
- Phản biện xã hội sẽ ngày càng đa dạng hơn
Cùng với quá trình dân chủ hóa đời sống chính trị, pháp luật, minh bạch hóa quản lý nhà nước... và đã từng bước quy phạm hóa, luật hóa vai trò của phản biện xã hội, song hệ thống pháp luật hiện hành vẫn đang có những giới hạn nhất định với kênh phản biện xã hội thông qua việc quy định vai trò dẫn dắt phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc cũng như mở rộng sự tham gia của các tổ chức nghiên cứu khoa học vào quá trình hoạch định chính sách và quản lý nhà nước.
Đã đến lúc có cách nhìn xa hơn về vai trò của các chủ thể khi tham gia xây dựng pháp luật với tư cách là các kênh phản hồi ý kiến công chúng, hay nói khác đi đó là một trong những kênh tham vấn công chúng. Vấn đề đặt ra ở đây chính là kênh phản hồi ý kiến này có khách quan hay không? Để chứng minh điều này, không có cách nào khác là phải đòi hỏi cả hai phía: thứ nhất, các chủ thể trong đó có các tổ chức xã hội phải thực sự khách quan và không phụ thuộc các nhóm lợi ích; thứ hai, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ giới hạn đến đâu trong hoạt động này của các tổ chức xã hội.
Xã hội mở và xu hướng dân chủ sẽ có những hạn chế là đề cao quyền cá nhân, song cũng có những mặt tích cực đó là sự tồn tại đa dạng của các chủ thể khác nhau và dẫn đến đa dạng ý kiến phản hồi đối với các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, cần có những chuẩn bị sớm để ứng phó có trách nhiệm và đầy đủ với các nhu cầu thực tế của các chủ thể trong xã hội.
- Xây dựng chính sách, pháp luật dựa trên bằng chứng khoa học và thực tiễn
Điều này đã trở thành yêu cầu bắt buộc và ngày một đòi hỏi cao hơn, hoàn thiện hơn đối với các cơ quan quản lý nhà nước, các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt đối với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN trong thời đại hội nhập và phát triển.
Các quy định hiện hành về các yêu cầu bảo đảm tính khách quan, khả thi của các dự án Luật đã được cụ thể hóa thông qua việc đòi hỏi phải có đánh giá tác động kinh tế - xã hội, quy trình lấy ý kiến đối tượng bị điều chỉnh, công khai trước khi thông qua, sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập các dự án luật. Tuy nhiên, quá trình thực thi còn nhiều bất cập, vướng mắc cần phải được điều chỉnh, hoàn thiện để hướng tới hiệu quả thực chất của các quy định này; các cơ quan soạn thảo cũng như cơ quan thẩm tra đã ngày càng mở rộng quá trình tham vấn công chúng, song do các lý do khách quan [nguồn lực, thời gian...] nên kết quả chưa được nhiều.
Mặc dù vậy, điều có ý nghĩa rất tích cực trong thời gian qua chính là vai trò của các cơ quan của Quốc hội [Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban chuyên môn] đã thực hiện quy trình này một cách hiệu quả hơn nhiều so với các cơ quan khác. Cụ thể là việc tham khảo ý kiến tư vấn của các tổ chức quốc tế [Liên hiệp quốc và các cơ quan của Liên hiệp quốc], lắng nghe ý kiến phản hồi của các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế, tổng hợp và tiếp thu ý kiến của các chuyên gia độc lập, nhà khoa học và người dân đối với các dự án Luật ngày càng gia tăng, mở rộng và là một trong những kiểm chứng đáng kể, có trọng lượng đối với các nhà lập pháp.
3.2. Về pháp luật
Cho đến nay, phải thừa nhận rằng chưa có các quy định cụ thể, rõ ràng về việc tham gia xây dựng pháp luật của các tổ chức xã hội trong hệ thống pháp luật ở Việt Nam. Nói như vậy không có nghĩa là họ không tham gia trên thực tế mà bằng nhiều hình thức khác nhau, thông qua các diễn đàn khác nhau, các ý kiến của tổ chức xã hội vẫn được phản ánh đến các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan chủ trì soạn thảo hay thẩm tra các dự án Luật.
- Bắt đầu từ đâu?
Đây là câu hỏi khó, song có thể đơn giản hóa trước hết bằng chính quy trình xây dựng pháp luật. Điều này đòi hỏi sự nghiên cứu kỹ càng để đưa ra mô hình ổn định trong dài hạn về quy trình để xác định rõ các thứ tự khoa học và thực tế nhất phù hợp với các điều kiện của Việt Nam cả về phương diện kinh tế - xã hội và thể chế chính trị cũng như cách thức vận hành và quản lý của bộ máy nhà nước.
Chính vì vậy, để bắt đầu có lẽ phải đi từ chính sách, cụ thể hơn, trước khi xây dựng các luật cụ thể thì các quan điểm về chính sách phải được xác định rõ và bảo đảm sự thống nhất, nhất quán. Do đó, quá trình phân tích chính sách phải là một ưu tiên và phải là bước thứ nhất trong quy trình xây dựng pháp luật chứ không chỉ là các vấn đề về mang tính quy trình pháp lý hay khả thi pháp luật thuần túy. Luật ban hành VBQPPL sửa đổi đang được soạn thảo đang đi theo xu hướng này.
- Về Chương trình xây dựng pháp luật
Có hai vấn đề lớn cụ thể: Thứ nhất, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phải thực sự phát huy vai trò chủ động và là cơ quan “cầm trịch” trong xây dựng pháp luật - điều này không có nghĩa Quốc hội cứ phải là cơ quan chủ trì soạn thảo pháp luật hay trình luật mà phải thực sự định hướng được quá trình soạn thảo, đưa ra các yêu cầu cụ thể, nguyên tắc cụ thể của các dự án luật phải đạt được khi trình Quốc hội. Thứ hai, Chương trình xây dựng pháp luật phải được xem xét lại trên cả hai khía cạnh, nên là ngắn hạn hay dài hạn và tính ưu tiên hay linh hoạt nên được quy định thế nào để Quốc hội không bị động và không chờ các Ban soạn thảo như thực tế hiện nay. Muốn như vậy, rõ ràng phải xem xét lại quy trình thẩm tra Chương trình xây dựng pháp luật để bảo đảm chặt chẽ và chi tiết như khi thẩm tra các dự án Luật cụ thể chứ không thể mang tính chất nguyên tắc chung như hiện nay.
Cũng từ đòi hỏi đó, việc xây dựng, đề xuất và thông qua Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội hiện nay phải hướng tới sự đa dạng hơn về yêu cầu đáp ứng không chỉ quản lý nhà nước, quản lý xã hội mà phải cả yêu cầu, nhu cầu cần được, mong muốn được quản lý của các chủ thể trong xã hội. Ví dụ điển hình cho điều này thời gian qua chính là các vấn đề liên quan đến việc đòi hỏi xây dựng Luật về Hội, Luật về Biểu tình....
Cụ thể hơn, vai trò của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ trong việc xây dựng khung pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực cụ thể cần được quan tâm hơn. Cho đến nay, chưa có bộ, ngành nào có được một chiến lược xây dựng hệ thống văn bản pháp luật của mình một cách cụ thể, rõ ràng, rằng để thực hiện được nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao thì cần bao nhiêu luật, là những luật gì, những vấn đề gì không cần phải luật, những vấn đề gì bắt buộc phải có luật mới có thể thực hiện được.
Do đó, về lý thuyết cũng như thực tế, nếu Chương trình xây dựng pháp luật được tổng hợp từ nhiều bên, được tham vấn công chúng rộng rãi hơn, có sự tham gia của các cá nhân, rõ ràng sẽ góp phần khắc phục được những hạn chế hiện nay.
- Đơn giản hóa quy trình, thủ tục
Theo quy định hiện hành[4], các tổ chức xã hội có thể gửi kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực để xem xét đưa vào chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh[5]. Còn thực tế xây dựng pháp luật cho đến nay, Quốc hội mới ghi nhận có hai Ủy ban chủ trì đề xuất, soạn thảo và trình dự án luật trước Quốc hội và thực tế từ hai dự án Luật này cho thấy sự phức tạp, vất vả khi đảm đương vai trò này với hệ thống quy trình hiện nay[6]. Quy trình xây dựng pháp luật sẽ thay đổi, cải tiến thế nào để có thể thực hiện quyền trình các dự án luật của cá nhân đại biểu Quốc hội hay các cá nhân, tổ chức khác trong xã hội?
Điều này đòi hỏi phải có những quy định pháp lý để các cơ quan của Quốc hội có những quyền hạn và thực tế hơn, chuyên nghiệp thực sự, kèm theo điều kiện bảo đảm về huy động nguồn lực trong việc xây dựng mạng lưới các nhà khoa học, chuyên gia, các viện nghiên cứu và các tổ chức khác trong xã hội mới đủ cơ chế pháp lý và nguồn lực để đảm đương việc chủ động hơn trong xây dựng pháp luật thực định một cách thuận lợi. Đây sẽ là điều rất khó khăn vì đặc thù của mô hình Quốc hội không chuyên trách toàn bộ, song cũng là những vấn đề sẽ hướng tới trong tương lai.
- Tham vấn công chúng và cung cấp bằng chứng
Đây là quy trình nên được luật hóa cụ thể hơn trong quá trình xây dựng pháp luật, bao gồm cả quá trình soạn thảo trước khi chính thức trình Quốc hội lần đầu cũng như quá trình Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến và tiếp thu, chỉnh lý các dự án Luật trước khi thông qua.
Có thể các quy định chi tiết để tham vấn công chúng, cung cấp bằng chứng về các phản hồi của xã hội không quy định trong Luật ban hành VBQPPL, nhưng nên quy định nguyên tắc để sau đó có hướng dẫn kỹ thuật chi tiết trong tổ chức thực hiện và bảo đảm tính khả thi.
Tham gia vào quá trình này, để bảo đảm khách quan sẽ có nhiều sự lựa chọn trong đó có các đơn vị nghiên cứu [công và tư], các tổ chức, cá nhân trong xã hội và tổ chức xã hội là những lựa chọn khách quan. Việc lựa chọn tư vấn chính sách, đánh giá tác động chính sách đã được thực hiện trên thực tế dưới nhiều hình thức khác nhau và cũng khá phổ biến ở Việt Nam, nhất là đối với các cơ quan, tổ chức của Liên hiệp quốc, các bộ, ngành, vì vậy cần có những tổng kết đánh giá về vấn đề này để có thể chuyển hóa thành quy định pháp lý trong quá trình lập pháp, hoạch định chính sách.
- Mở rộng sự tham gia của các cá nhân, tổ chức có uy tín vào Ban soạn thảo và Tổ biên tập các dự án Luật
Quy định hiện hành đã bước đầu đáp ứng được yêu cầu về sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc, nhất là đối với Tổ biên tập chủ yếu phụ thuộc vào cơ quan chủ trì soạn thảo.
Vì vậy, nên sửa đổi để quy định bắt buộc có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các tổ chức có liên quan trực tiếp. Thậm chí, quy định một số tiêu chí, nguyên tắc để lựa chọn các chuyên gia, nhà khoa học, đại diện các tổ chức xã hội trong việc tham gia Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Vì như vậy sẽ đáp ứng được yêu cầu về tính đại diện, yêu cầu về uy tín và đặc biệt, họ sẽ chính là những kênh chuyển tải ý kiến tập hợp của cộng đồng xã hội đến với các cơ quan soạn thảo pháp luật.
- Trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu và giải trình
Quy định của pháp luật hiện hành trong việc lấy ý kiến đối với dự án Luật vẫn còn chung chung và thực tế thực hiện vẫn mang tính hình thức [công khai trên Website 60 ngày]. Mặt khác, cách hiểu và áp dụng các quy định về việc lấy ý kiến tham gia vào dự án Luật đối với đối tượng chịu sự điều chỉnh, cơ quan có liên quan cũng còn khác nhau và không thống nhất khi áp dụng vào các dự án Luật cụ thể. Thậm chí, người được lấy ý kiến, được tham vấn cũng không biết ý kiến của mình có được xem xét hay xử lý không?
Vì vậy, nên chăng việc sửa đổi sắp tới cần tính tới quy định bắt buộc có đánh giá về quá trình tham vấn công chúng rõ ràng hơn khi trình dự án Luật, còn đối với các cơ quan thẩm tra của Quốc hội cũng phải nêu rõ ý kiến về việc tham vấn công chúng trong quá trình thẩm tra. Nếu chặt chẽ hơn, có thể quy định trong quá trình thẩm tra, ngoài việc lấy ý kiến của người dân, các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan sẽ phải lấy ý kiến ít nhất bao nhiêu cuộc tham vấn công chúng, tham vấn cộng đồng, bao nhiêu tổ chức, cơ quan ngoài nhà nước, về dự án Luật được thẩm tra...?
- Tăng cường trách nhiệm của các bên
Để đổi mới quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng, tính khả thi của pháp luật, ngoài những vấn đề mang tính kỹ thuật hay pháp lý, còn vấn đề về con người và trách nhiệm của cá nhân, tổ chức tham gia trong quá trình xây dựng pháp luật, mà trước hết là những cá nhân, tổ chức trực tiếp tham gia, chủ trì. Do đó, tăng cường trách nhiệm của tất cả các bên và công tác đào tạo, chuẩn bị cho một đội ngũ chuyên nghiệp về xây dựng pháp luật là hết sức cần thiết. Điều này đòi hỏi bản thân các cơ quan quản lý nhà nước phải đi trước trong việc đổi mới công tác xây dựng pháp luật, tránh để tình trạng chạy theo và tụt hậu với thực tiễn xã hội. Đối với các tổ chức, cá nhân trong xã hội phải thực sự đổi mới và có nhận thức đúng đắn, khách quan về xây dựng pháp luật và trách nhiệm, nghĩa vụ tham gia vào quá trình này dưới nhiều hình thức khác nhau một cách khách quan, độc lập, thậm chí phải kiên trì và có kỹ năng trong công tác tuyên truyền, vận động chính sách để có những đóng góp hữu ích vào sự phát triển của cộng đồng, của quốc gia./.
Đinh Ngọc Quý, Phó Vụ trưởng Vụ các vấn đề xã hội - Văn phòng Quốc hội.
---------------------------------------------------------------
[1] Điều 28 Hiến pháp: “1. Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. 2. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”.
[2] Điều 25 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị nêu rõ: “Mọi công dân, không có bất kỳ sự phân biệt nào… và không có bất kỳ sự hạn chế bất hợp lý nào, đều có quyền và cơ hội để: a] Tham gia điều hành các công việc xã hội một cách trực tiếp hoặc thông qua những đại diện do họ tự do lựa chọn;…”
Điều 3 Chương VI của Hiệp định Thương mại Việt - Mỹ quy định: “Ở mức độ có thể, mỗi Bên cho phép Bên kia và công dân của Bên kia cơ hội đóng góp ý kiến vào việc xây dựng luật, quy định và thủ tục hành chính có tính áp dụng chung mà có thể ảnh hưởng đến việc tiến hành các hoạt động thương mại quy định trong Hiệp định này”
[3] Điều 4 và 35 Luật Ban hành VBQPPL 2008:
“Điều 4. Tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL
1. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo VBQPPL.
2. Trong quá trình xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.
3. Ý kiến tham gia về dự thảo VBQPPL phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo.
Điều 35. Lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
1. Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.
2. Việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.
3. Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án, dự thảo; trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi trường, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà XHCN Việt Nam là thành viên.
4. Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý”.
[4] Khoản 1 Điều 23 Luật Ban hành VBQPPL quy định: “Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật quy định tại Điều 87 của Hiến pháp gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đại biểu Quốc hội gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội”
[5] Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ.
[6] Ủy ban Khoa học, công nghệ và Môi trường đối với dự án Luật Giao dịch điện tử và Ủy ban về Các vấn đề xã hội đối với dự án Luật Phòng, chống bạo lực gia đình
Theo: nclp.org.vn