Hoạch định chính sách là gì?
1. Bài viết này bàn về khái niệm hoạch định chính sách [policy-making] và một số nội dung nghiên cứu đáng chú ý liên quan, nhưng không bàn sâu về quy trình hoạch định chính sách, cũng không nhằm đưa ra một định nghĩa khái niệm hoạch định chính sách công chuẩn tắc.
Nội dung trao đổi trong bài chủ yếu nhằm giúp cho những người mới nghiên cứu chính sách, đặc biệt là những sinh viên chuyên ngành chính sách công có được những góc nhìn khách quan, đa chiều, và tham khảo thêm những kinh nghiệm thực tiễn thực hành chính sách.
2. Hoạch định chính sách công là hành động có chủ đích của các chính trị gia[1] nhằm đạt được các mục tiêu trong hoạt động của nhà nước. Hoạch định chính sách có thể được hiểu là hành động làm ra [ra quyết định] chính sách; nhưng cũng thường được hiểu là một giai đoạn, hoặc một quá trình bao gồm nhiều hoạt động, nhiều giai đoạn; hoặc là đồng nhất với cả một chu trình chính sách [policy cycle].
Quy trình hoạch định chính sách
3. Quá trình hoạch định chính sách [policy-making process] có thể được chia thành nhiều giai đoạn khác nhau; cách tiếp cận khác nhau tùy thuộc vào mô hình lý thuyết được áp dụng.
Khi nói “quá trình” hoạch định chính sách, cũng có thể hiểu rằng, hoạch định chính sách là một quá trình. Nhưng trong thực tế, hoạch định chính sách không phải lúc nào cũng được hiểu đồng nhất với cả quá trình hoạch định chính sách, cũng như quá trình chính sách.
3.1. Đối với cách tiếp cận theo mô hình các giai đoạn của quy trình chính sách, nếu không hiểu là cả quá trình chính sách, thì hoạch định chính sách ít nhất có liên quan đến các giai đoạn sau:
Thứ nhất, cần phải: [i] Lập chương trình; và
Thứ hai: [ii] Hình thành [hoặc xây dựng] chính sách [policy formulation], hoặc là: lựa chọn đề xuất giải pháp chính sách [dưới dạng dự thảo], thiết kế chính sách; và
Thứ ba: [iii] Chính sách được thông qua.
3.2. Cũng có quan điểm phân chia chu trình chính sách thành các giai đoạn như sau:
[1] Khởi đầu chính sách;
[2] Hình thành chính sách;
[3] Thực thi chính sách;
[4] Đánh giá chính sách.
Và dạng “rút gọn” của chu trình chính sách chỉ là 2 giai đoạn:
– [1] Hình thành chính sách [hoặc Thông qua chính sách]; và
– [2] Thực thi chính sách.
Do đó, hoạch định chính sách công, hay “giai đoạn” hoạch định chính sách công, hay quy trình hoạch định chính sách công [nhiều khi] được hiểu “rút gọn” chỉ còn là: [1] Hình thành chính sách.
Nói cách khác, quy trình chính sách chỉ gồm: [1] giai đoạn hoạch định chính sách, và [2] giai đoạn thực thi chính sách. Có lẽ là để phân biệt một giai đoạn từ lúc chuẩn bị đến khi làm ra chính sách, với một giai đoạn sau là thực thi cái đã được làm ra.
Cách hiểu này dễ được chấp nhận ở Việt Nam vì theo đó, hoạch định chính sách công, hay là làm chính sách, tương tự như làm luật trong quy trình lập pháp – tính từ khi lập chương trình đến khi thông qua luật.
4. Quay lại với mục 3.1, để có thể [i] Lập chương trình, thì trước đó, cần [a] lựa chọn, xác định vấn đề chính sách.
Khái niệm vấn đề chính sách hay vấn đề chính sách công có thể được hiểu là tình huống/điều kiện đã đến mức mà phần đông công chúng [dư luận] đều cho rằng cần có sự can thiệp, điều chỉnh [còn có rất nhiều cách hiểu “vấn đề chính sách” khác].
Để làm tốt công việc [a] – xác định đúng vấn đề, thì lại cần có phân tích chính sách.
Phân tích chính sách
- Tham khảo thêm: Phân tích chính sách công
Vai trò của phân tích chính sách, trong giai đoạn này, ít nhất nhằm xác định được:
[a] vấn đề công cộng cần giải quyết;
và đưa ra được:
[b] Đề xuất chính sách, với các phương án lựa chọn khác nhau [hay còn gọi là phương án thay thế, hoặc phương án chính sách thay thế]. Trên thực tế, nhiều người hay gọi đó là các giải pháp chính sách, để chỉ tập hợp các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề [a] nêu trên.
Để phân biệt rõ hơn, cũng có thể hiểu như sau:
– Khi đề xuất nhiều phương án khác nhau để lựa chọn nhằm giải quyết vấn đề, thì gọi là: các phương án thay thế. “Thay thế” với ý nghĩa là có thể thay thế cho nhau và thay thế cho chính sách hiện hành, hoặc hết hiệu lực, nhưng vốn đã không giải quyết được vấn đề hiện tại.
– Sau khi lựa chọn chính thức một phương án thay thế ưu tiên, thì phương án này được gọi là: giải pháp chính sách.
Hoạch định chính sách và Phân tích chính sách
5. Đến đây, cần thấy sự phân biệt/mối liên hệ giữa Hoạch định chính sách và Phân tích chính sách. Quá trình HĐCS [hay quá trình chính sách] cũng không dừng lại khi chính sách được thông qua, mà còn có các giai đoạn tiếp theo, như thực thi chính sách, đánh giá chính sách, và bắt đầu chu trình mới.
Nói thêm về đánh giá chính sách thì sự phân biệt giữa đánh giá chính sách và phân tích chính sách cũng là chủ đề thú vị, nhiều khi cũng không rõ ràng. Ví dụ như nội dung ở mục 3, một số học giả coi/gọi đây là giai đoạn [có sử dụng phương pháp] đánh giá chính sách hay đánh giá tác động của chính sách.
- Xem: Đánh giá chính sách công
6. Người làm công việc phân tích chính sách chưa chắc là chủ thể HĐCS theo nghĩa trực tiếp ra quyết định thông qua chính sách [tạm gọi là nghĩa hẹp – nhà HĐCS hay làm chính sách]; nhưng có thể tham gia vào quá trình làm/hoạch định chính sách theo nghĩa góp phần phân tích, thiết kế, hình thành nên các đề xuất chính sách, trước khi nó được thông qua [tạm gọi là theo nghĩa rộng, các chủ thể có ảnh hưởng chính sách].
Tùy vào phạm vi, phân loại chính sách, quy định pháp luật mà các chủ thể sẽ tham gia quyết định thông qua chính sách, hoặc chỉ tham gia một phần vào các giai đoạn trong quá trình chính sách, nhưng đều được gọi chung là các chủ thể tham gia vào quá trình HĐCS.
Mặc dù có thể có, hoặc không trực tiếp phân tích chính sách, nhưng trước khi ra quyết định thông qua chính sách, người HĐCS/ra quyết định chính sách nên tham khảo các sản phẩm/ lời khuyên phân tích chính sách từ những chuyên gia phân tích chính sách, những người làm “nghề” phân tích chính sách, tư vấn chính sách chuyên nghiệp.
Những lưu ý
7. Ở Việt Nam, những năm gần đây, chính sách công và hoạch định chính sách công đã trở nên phổ biến hơn, tuy nhiên, các khái niệm trên lại được sử dụng chưa nhất quán và có thể gây nhầm lẫn. Nhiều người gọi giai đoạn: [i] Xác định vấn đề, và/hoặc gộp chung với, giai đoạn [ii] Hình thành chính sách [policy formulation] trong quy trình HĐCS theo các giai đoạn là việc hoạch định chính sách [policy making] [Xem lại mục 2.1 phía trên].
HĐCS, do vậy, chủ yếu được [bị] hiểu là một, hoặc một số hoạt động không liên tục trong cả quy trình; hoặc tách biệt riêng thành một bước/giai đoạn riêng lẻ, gọi là giai đoạn HĐCS trong quy trình chính sách và quy trình lập pháp. Và bao trùm nhiều công việc của phân tích chính sách, đánh giá chính sách [trước].
8. Hệ quả là, ở Việt Nam, nhiều khi HĐCS được hiểu chỉ là một giai đoạn hoặc một [vài] bước trước /hoặc trong khi thông qua chính sách, và tách khỏi giai đoạn thực thi chính sách và đánh giá chính sách [sau], trong tổng thể quá trình chính sách [hay còn gọi là quá trình HĐCS, hoặc chu trình chính sách].
Giống như sự không thống nhất trong định nghĩa khái niệm chính sách, ở đây không có sự phân biệt đúng/sai rõ ràng trong cách hiểu nào cả. Những người nghiên cứu học thuật có thể cần hiểu sâu hơn. Nhưng trên thực tế, khi nào và lúc nào gọi là hoạch định chính sách, ra quyết định chính sách, làm chính sách… dường như cũng không quá quan trọng. Tương tự đối với: đề xuất chính sách hay đề nghị chính sách; giải pháp chính sách hay phương án thay thế… Hiểu nôm na thì hoạch định chính sách bao gồm tất cả hoặc một số việc sau: đề xuất, soạn thảo, thảo luận và thông qua một chính sách. Hoặc cách hiểu “ngôn ngữ học” thì “hoạch định” được hiểu là [từ lúc] lập kế hoạch và [đến khi] ra quyết định.
Tuy nhiên, từ đó, có thể dẫn đến cách hiểu [phiến diện] là: trách nhiệm của người tham gia quá trình HĐCS và người trực tiếp ra quyết định chính sách coi như dừng lại khi chính sách được thông qua. Công việc làm chính sách cũng bị ngắt/chia tách đoạn một cách cơ học.
Ngoài ra, cũng kéo theo việc không phân biệt rõ ràng giữa HĐCS, phân tích chính sách và mối quan hệ của chúng. Ai cũng có thể phân tích chính sách [về lý thuyết thì đúng là vậy], nhưng vì thế, sẽ thiếu tính chuyên nghiệp.
Nhiều trường hợp [phân biệt theo phạm vi, thẩm quyền], trong hoạt động làm luật, đã đồng nhất luôn cơ quan làm công việc đề xuất chính sách – thường xuất phát ở phía Chính phủ, cũng là chủ thể chính HĐCS theo nghĩa ra quyết định chính sách, rồi sau đó cũng lại chính là chủ thể thực thi chính sách.
9. Trong phạm vi hẹp, căn cứ vào thực tiễn thực hành chính sách ở nước ta, cũng như những khác biệt đến từ việc chuyển ngữ các thuật ngữ chính sách, chúng ta có thể chấp nhận việc gộp các giai đoạn từ lúc xác định vấn đề, hình thành chính sách, và thông qua chính sách để gọi chung là hoạt động HĐCS, trong đó, bao trùm cả những hoạt động phân tích chính sách, đánh giá chính sách [mà cần khẳng định rõ, đây là những công việc chuyên môn vừa sâu, vừa rộng]. Trên thực tế, đây là một phần [nhưng quan trọng và điển hình] của công việc làm chính sách, hay đúng hơn là hỗ trợ cho việc ra quyết định chính sách.
Tuy nhiên, về mặt lý thuyết, cần phân biệt rất rõ: khi nào HĐCS được hiểu như là một giai đoạn như nói trên; và khi nào, với ý nghĩa là một quá trình [policy making process], bao gồm tất cả các giai đoạn khác nhau trong chu trình chính sách.
Bên cạnh đó, cần khẳng định phân tích chính sách, đánh giá chính sách cũng là nghề chuyên nghiệp, tương tự như những chính trị gia – nhà hoạch định chính sách cũng cần có sự chuyên nghiệp.
Nguyễn Anh Phương
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2016, Hoạch định chính sách ở Việt Nam: Một số vấn đề cần lưu ý, //chinhsach.vn/hoach-dinh-chinh-sach-o-viet-nam-mot-so-van-de-can-luu-y/, truy cập ngày …/…/…
Chú thích
[1] Tương đối, có thể không phù hợp với một số cách phân loại ở Việt Nam, trong đó có một số cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính cũng ban hành chính sách.